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    分类推进国际机制建设的思考
    点击量:0时间:2020-09-25 16:39:40作者:廖峥嵘

    2020年7月15日下午国际金融论坛研究院与中国社会科学院和平发展研究所共同举办《中国全球化愿景》专家视频研讨会。下文是中国社会科学院和平发展研究所廖峥嵘的发言。

    一、中国参与国际机制及其建设的简要历程和现状

    1、中国国际秩序观、外交思想的演进。新中国曾长期被排斥在美西方主导的国际体系之外,是国际体系和秩序的局外人,同时也是挑战者。1971年中国恢复在联合国合法权益,随后陆续加入重要国际组织,参加重大国际交流磋商,成为参与者、建设者、贡献者。这一阶段,特别是初期,中国实力较弱,与广大发展中国家境况相同,也积极响应发展中国家质疑现存秩序的呼声。小平同志于在1988年会见斯里兰卡总理的时候,提出“需要建立国际经济新秩序、也需要建立国际政治新秩序”。2001年中国正式加入世贸组织,经济上全面融入全球化进程,从而提出要做国际秩序的维护者。当然,仍然强调国际体系和国际秩序需要改革与完善。2005年,中国发布第一份《和平发展道路》白皮书,首次改变了建立国际新秩序的提法,改提“推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”。十八大以来,领导人多次强调这一点,2015年9月,习主席在华盛顿与奥巴马总统会谈时表示,中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者。改革和完善现行国际体系,不意味着另起炉灶,而是要推动它朝着更加公正合理的方向发展。

    在坚持改革和完善现有体系的同时,中国也在积极考虑发挥更大作用,提出要“引导”国际社会的变革。2016年7月1日,习主席在纪念建党95周年的讲话中提出,中国人民有信心为人类探索更好的社会制度提供一个中国方案。2017年初,习主席在达沃斯论坛开幕致词中提出中国要与国际社会“共同引导经济全球化发展方向”。在2017年2月召开的国家安全工作座谈会上,习主席提出两个引导,即“要引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序,引导国际社会共同维护国际安全”。与此同时,中国的外交理念也经历了从有所作为、积极有为到奋发有为的转变。

    2、中国参与国际机制现状简述。中国针对“发达国家俱乐部”采取了选择性加入、有限参与或者不参与的立场。中国没有正式加入经合组织(OECD)(主要由西方定义的“市场经济国家”组成),但从1995年开始,中国与OECD建立长期的合作伙伴关系。中国与OECD下属的国际能源署也建立了长期合作关系,于2015年升级为国际能源署签字观察员,开展能源安全、建设、数据和统计方面的合作。中国没有正式加入西方债权国组成的“巴黎俱乐部”,但中国是其特设参与国(没有协议签字权),保持“常态性参与”。中国也没有正式加入七国集团(G7)。中国没有正式加入上述“俱乐部”的主要原因,一是有些基本条件难以满足。比如,OECD要求官方发展援助不低于GDP的0.7%,IEA要求原油储备要达到90天的进口量,巴黎俱乐部对债务安排提出要求等等。二是中国在政治身份上仍是发展中国家,国际事务上的立场更多的还是与发展中世界较为接近,加入“发达国家俱乐部”,会削弱中国政策的自主性。三是随着新兴经济体和发展中国家群体性崛起,发达国家俱乐部的作用相对下降。比如,G7考虑邀请中国加入。但是2008年金融?;?,G20已经代替G7成为全球治理主要政策协调平台,何况,G7经常在政治上对中国指手划脚,俄罗斯曾被G7踢出。我们在国际问题立场协调上考虑到俄罗斯及其他新兴经济体。

    目前,中国加入了绝大部分的重要国际组织和机制,特别是联合国及其下属的专门机构,中国深度参与并发挥重要作用。联合国下属专门机构中有五个现在是中国人出任领导。中国还在一些重大国际机制中发挥引领性作用。联合国关于气候变化问题的《巴黎气候协定》,本来中美两个排放大户是主要承诺方,特朗普上台,美国退出此协定,中国成为签字的最大承诺方,从而客观上(恐怕也是被动地)在全球气候变化和排放问题上成为“引领者”,承担起最主要责任。

    二、中国参与国际机制及其建设的主要挑战

    一是国际环境发生巨变。近年来,经济全球化遭遇强劲逆风:全球贸易、投资增速下降,各类关税非关税壁垒回升,产业链的全球布局向区域化、本地化转变。2017年以来,美国政策发生重大调整,特朗普政府不断挑战多边体制,相继退出一系列重要国际组织,大搞贸易?;ぶ饕搴偷ケ咧撇?,同时把中国作为主要战略竞争对手,树为主要打击目标?;C擞?、伙伴全面遏制中国(阻止人才交流计划、关闭孔子学院、收紧留学政策等)。此外,随着美国出头打压中国,欧盟对我战略疑虑加深,西方世界整体上对我防范加力:经贸、科技、人文交流频频受阻、地缘政治对抗加剧,中国参与国际机制及其建设的外部环境发生了根本性变化。

    二是疫情带来不确定性。疫情发生之后,一切情况都变了。现在各种看法不一。一种判断是疫情加剧恶化了中国的外部环境。中国与美西方在价值观、体制机制、文化社会等方面的差异因疫情更放大。美西方国家拼命甩锅中国,如果追随的国家多,“问责”、“赔偿”等问题将给我们带来很大麻烦。另一种判断,中国在全球产业链中占据比较关键的地位。疫情之后,各国经济恢复面临很大挑战,这个时候有求于中国的地方可能更多,我们反而更容易做一些工作,推进我们的机制建设。这是两种完全不同的看法。但是有一点大家看法基本一致,即疫情将长期化。据英国科学家研究,疫苗即使研制成功,它的有效期也是有限的。疫情伴随人类长期存在,这样情况下,世界未来的发展图景完全不一样,现在我们认为理所当然的很多事情到时候可能都会改变,人类社会最基本的生活方式都要变,旅行、人员的交往大大受限,出门就得戴口罩,电影院隔着位置坐或者电影院重新改造,这样全部生产和消费成本都要上去,整个社会结构发生深刻变化,生产生活各方面的基本规则都要变,世界经济要重组,谁能在其中占据主导,还要看博弈的结果。

    这些重大的外部环境变化导致我发展格局转变:内循环为主体,内外双循环相互促进。我们要做好重大调整的准备。

    三、中国参与国际机制建设思考

    1、引领创设国际机制需要相应条件,中国暂时难以满足。以美国为例,按西方的国际关系理论,为使霸权地位得到其它国家足够认同,从经济上讲,霸权国家主要提供四个方面的公共品,一是稳定的金融体制,二是开放的贸易体系,三是可靠的安全体系,四是可信赖、有成效的援助体系,来获得其他国家对它建立秩序的支持。

    为此,需要满足六个条件:首先,有一个充满活力的市场,能够做到为其他国家的过剩产品提供消费市??;其次,能够提供稳定的资金来源,尤其是在经济衰落时期;第三,能够时刻提供融资资金,当国际货币体系发生恐慌而停止运作时,能够发挥再贴现机制的作用力挽狂澜;第四,能够管理外汇兑换体制,保持国际市场汇率的基本稳定;第五,能够协调不同国家的货币政策,保持国际货币流通兑换的正常运转。第六,霸权国还需要能够清晰定义并?;ぷ斯讨谢跷镆约昂M庾什幕静?。

    比照一下中国现在的情况,只有第一个条件,即充满活力、能够吸收其他国家过剩产品的消费市场,比较近于美国的标准。其他条件与美国相差甚远(这还仅仅是从经济领域进行比较)。因此,现在我们要带头创设大家接受的国际机制、体制,难度很大。

    2、基本原则与方针

    主要原则。中国仍然是一个发展中国家,还需要跨越中等收入陷阱,面对国内各种矛盾和挑战。我们参与国际机制及其建设的总基调可概括为:“积极作为,量力而行”。我们推进“一带一路”建设,推进构建人类命运共同体进程中提出的“合作共赢、责任分担、协作领导、公平公正、普惠包容、创新绿色”等指导性意见,可以与时俱进,不断延展。

    基本方略。以联合国为中心的国际政治秩序对我有利,中国是五常之一,有一票否决权,我们在重大政治斗争(比如人权)中能够争取到非西方国家的大力支持,这个秩序我们应当积极维护。需要改革完善的主要集中在经济金融治理。我们推进国际体制、机制建设,依靠对象现阶段恐怕仍然是新兴经济体与发展中国家。主要因为,政治上我仍然是发展中世界一员,立场往往与发展中国家更为一致;经济上我仍需要超越中等收入陷阱,向高收入国家迈进,制造业水平居于中游,在规则标准的适应上与发展中国家相融度更高?;挂吹?,由于中国规模巨大,已经处于各种约束性条款聚集的中心,发展中国家与我共同点减少,我在许多问题上的利益,比如知识产权?;?,与发达国家开始接近。另外,我们要走渐进式改良,不是另起炉灶,不是推倒重来。同时,多做增量,少动存量。类似IMF扩权时调整票权结构,欧洲让出一部分票权给我的情况,未来恐怕很难再发生,现有体系和机制内重新分配权力的难度太大,增加话语权的重点应放在新机制的建设。中国参与G20机制是很好的例子,加入G20,让加入G7的必要性大大降低,而G20与G7并行不悖,顺利推进国际制度机制体制改革。

    一事一策。国际体制机制的构建是非常复杂的系统工程。以中国现有条件,需要持现实主义的态度,以现有的条件和能力能争取到什么就是什么,需要就事论事,一事一议。我们参与气候变化问题的立场是:愿意承?!肮餐胁畋鸬脑鹑巍?,这也是发展中国家普遍认同的原则。我们在承担国际抗疫义务时提出的立场是:“量力而行,尽力而为”,我们疫情控制的很好,我们愿意尽力援助他国,但仍要量力而为,不是大包大揽。

    放眼全球,立足国内。我们还处于社会主义初级阶段,需要向高收入国家迈进。在全球化时代需要有全球视野和胸怀,履行力所能及的国际义务。深化改革可以为扩大开放创造更好条件,扩大开放是为了促进改革,促进发展。落脚点和出发点还是国内。

    3、思考与建议

    存异求同:寻求中美理念契合点。中美国际秩序观存在差异。美国的国际秩序观主要有三点,一是美式价值观,二是同盟体系,三是包括联合国在内国际机构。我们与美国在价值观上不同,我们也不搞政治经济安全同盟,而是发展不同类型不同层次的伙伴关系,构建伙伴关系网络。这两点均与美国不同,但可以寻求共存(实际上多年来一直是共存)。美国现在对多边体制不满意,四处退群,但其本意是“以退为进”,它退出世卫组织,后面有澳大利亚和其他国家酝酿跟进,也许美国酝酿着再成立一个国际卫生健康组织来替代世卫,但想争取到足够支持恐怕并不容易。如果跟进的国家不多,它也不敢冒然提出新的机构。美国仍然需要大量现有国际机构、机制、体制。美国虽把WTO上诉机构搞停摆了,但是并没有完全退出,它仍然遵守WTO大部分规则。中国希望以联合国为中心,美国想以自己为中心,但这两者中间有很多重叠。我们承认的国际秩序包括《威斯特法利亚和约》确立的平等主权原则,《日内瓦公约》确立的国际人道主义精神和《联合国宪章》明确的四大宗旨和七项原则,这些都是从西方发展起来的国际秩序,中国全都认可,不是另起炉灶。

    关于标准规范适用。2019年4月26日,习主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中,明确提出“我们要努力实现高标准、惠民生、可持续目标,引入各方普遍支持的规则标准,推动企业在项目建设、运营、采购、招投标等环节按照普遍接受的国际规则标准进行,同时要尊重各国法律法规?!崩煺ぷ鞅ǜ嬉舶鸭忧?,或者加快“与国际通行经贸规则对接”,当作当年工作任务。此外,按国际通行标准规则行事,并不排斥中国标准和中国规则的国际应用。比如,在推进中欧班列建设中,会开发出大量适用于洲际铁路的运输、储存的技术及其标准?;?G技术处于世界领先地位,成为行业标准。

    分类推进。规则的变化由权益冲突引发,新规则主要经由谈判确立。目前各类国际磋商协调机制功能严重弱化。G20(G7),WTO体制陷入?;?。金砖以及区域性大国协调机制作用下降。各国的主要精力转向各类双边或区域性谈判。为此,我们建议在参与和构建国际机制方面采取分类推进。

    第一类:需要全面重构类。推进中美经贸磋商谈判,积极参与多边体制和WTO框架下的新规则谈判,由此重构国际经贸秩序。疫情将深刻改变各国经济社会,影响国际政治经济格局,也提供一个机会,让各大国坐下来重新谈一个类似布雷顿森林体系的国际新体制,这是必然的走向。中美谈判停停打打,但终归要谈起来。其中一个重要的谈判内容是构建人类卫生健康共同体,美西方不愿意谈,可考虑从其它国家着手,毕竟抗疫是容易脱离政治影响的基本需求。

    第二类:需要深度参与类。一是国际投资协议。与国际贸易和国际金融领域不同,国际投资缺少全面权威的“游戏规则”和制度安排,也没有一个全球性或者多边的协调机构。现有安排三个来源:双边协定、含有投资条款的自贸协定和区域一体化协定。主要问题:碎片化导致法律冲突;当地国与投资者权利义务不平衡;未能有效解决可持续发展问题;还有部分毒丸条款??稍?016年杭州G20峰会达成共识基础上,推进相关议题磋商。二是WTO框架下的数字经济(电子商务)谈判。谈判由美欧发起,2018年7月中国加入。三是相互竞争的各类型自由贸易圈谈判。没有印度的RCEP即将正式签署,中国也可考虑参加没有美国的CPTTP。四是其它区域性多边合作机制,如东亚共同体、亚太自由贸易区FTAAP等。

    第三类:适度创新和引领类。中国在创设亚投行过程中形成一些有益的作法,未来可考虑积极引导创设区域性功能化机制,如亚洲能源消费者市场等。俄、中亚、中东是能源生产出口方,欧洲、东亚是主要进口和消费方,美国既是生产大国,也是消费大方,独点两方。出口方有欧佩克组织,美国和西方消费者有IEA,而东亚的中日韩,作为主要消费方,需要建构共同机制和平台,提升定价话语权。

    第四类:备份类。中国正推进人民币国际支付系统建设,以及人民币计价原油期货交易等。这些国际化机制的建设不是要替代现有国际机制的主导作用,而是要考虑在极端或者不测事态发生时,我们有备而来。同时,为适应以内循环为主体,内外循环相互促进的发展格局。以前是备份性质的机制建设可能成为必需,或者不得已的替代。

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